今日焦点丨上海市人大常委会40年:从开门立法到精准发力

今日焦点丨上海市人大常委会40年:从开门立法到精准发力飞入寻常百姓家
来源:新民晚报   作者:姚丽萍   2019-12-18 15:22:24

法治,上海制度竞争力的核心标志。

上海市人大常委会要满40岁了。今天,上海市人大常委会设立40周年纪念大会召开。四十不惑的上海地方立法,在“开门”之后如何精准发力,持续推动科学立法、严格执法、全民守法,不断提升全球卓越城市的法治思维、法治精神、法治素养?

开门立法 有立法听证也有风险评估

就像众多上海市民一样,李金泉每天出行首选交通工具是地铁。稍有不同的是,李金泉做过立法听证会陈述人,那是他个人履历中很光彩的一笔。

图说:2014年1月1日《上海市轨道交通管理条例》实施,地铁逃票纳入信用信息系统。新民晚报 杨建正/摄

2013年,在《上海市轨道交通管理条例》立法听证会上,市民李金泉是听证陈述人之一,他主张将地铁逃票纳入个人征信系统。

几位听证陈述人都认为,故意逃票该罚;但怎么罚有分歧。一种声音是,在国内地铁票价最低的城市,逃票也达日均1万人次。逃票本身跟经济实力无关,而是个人诚信问题,是道德养成问题。社会治理要靠制度创新,加大违法成本,将逃票纳入征信系统才是最有力的惩罚措施。

另一种声音是,不妨区分情节,若及时补票、认真检讨,可否先不纳入征信系统;一旦纳入“征信系统”,必须配套建立申请复议的渠道。

2013年9月,“轨道交通立法听证报告”在上海人大公众网上公示,这也是整个听证程序的最后一环——回应听证陈述人。报告显示,逃票将被纳入信用信息系统,加收5倍至10倍票款。2014年1月1日,轨交条例实施。此后,地铁里,逃票的越来越少了。自从2001年上海在全国率先开启立法听证之后,《上海市轨道交通管理条例》立法听证,已是“开门立法”进入第14个年头的听证项目。听证,是“开门立法”的保留节目,保障立法执行力,“开门立法”不仅仅有立法听证。

2016年,“全面二孩”放开;2014年,“单独二孩”却是立法热点。老龄化和少子化,让民间呼吁多年的“单独二孩”进入了地方立法视野,2014年2月,《上海市人口与计划生育条例(修正案)》(草案)提交市人大常委会审议,备受关注的生育政策面临调整。如何让这种调整好用、管用,又“风险可控”?

立法调研显示,如果“单独二孩”政策实施,可能面临的一种风险是:受生育政策调整影响,不同年龄段的单独夫妻在3-5年内可能集中生育第二个孩子,形成“生育堆积”,对医疗、教育、生育保险等公共服务带来压力。而立法前的风险评估则表明,职能部门能够应对可能出现的“生育堆积”。

图说:2014年3月1日 《上海市人口与计划生育条例》实施,“单独家庭”有了“二孩”法定选择权。新民晚报记者 周馨/摄

2014年3月1日,修订后的《上海市人口与计划生育条例》实施,“单独二孩”进入法定规范——有了一个孩子,要不要再生一个,众多“单独家庭”有了法定的选择权。这种选择权,是法定权利,是经过了立法前风险评估的法定权利。
回望2013-2017年上海五年立法规划,观察“十二五”“十三五”期间的社会领域立法,不难看出:“开门立法”,看重的是法规的执行力。立法听证和立法前风险评估,就是法规执行力的可靠保障。

执法监督 把曾经的不可能变为可能

“过冬吃饺子,这份食品安全消费提示请收下!”今年立冬后,这条消息,发布在上海市食品安全网,发布者是黄浦区市场监管局。看见消息,不由莞尔,真是应景,也真是让人放心。
你看,这家负责全上海食品安全的官方权威平台,“大门”上写着一行醒目的字:最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责。这行字,无疑是上海食品安全监管宣言书。几年来,人们明显发现,申城食品安全是越来越让人放心了。所有变化,都有缘由。

2017年2月,有两条新闻。

图说:2017年3月20日《上海市食品安全条例》实施,舌尖上的安全信息有了法定知晓权。新民晚报记者 陈炅玮/摄

一是,高风险食品生产企业代表500人参加培训,当场考试,不及格,没那么容易照旧执业。起因是,2017年1月20日,市十四届人大五次会议表决通过的《上海市食品安全条例》。条例3月20日实施,市食药监局2月就发起全市大规模普法培训。

二是,2017年4月起,上海市人大常委会改进执法检查,所有执法检查项目都将试行“执法检查审议意见交办、督办机制”。

读两条新闻,不难发现,立法之后的执法新思路,备受关注——无论是立法机构,还是行政执法机构。新修订的食品安全条例,更把“三个坚持”放在了心上——坚持最严的要求,坚持最严的准入标准,坚持问题导向。立法之后,更需要“法的执行力”,“三个坚持”要落实,执法部门的执行力来自何处?最大的动力,来自监督;制度化的执法检查,就是一种重要的监督。

当时,面临执法检查的,还有修订后2017年3月1日实施的《上海市公共场所控制吸烟条例》。

图说:2017年3月1日 《上海市公共场所控制吸烟条例》实施,天花板下“被动吸烟”有了法定拒绝。新民晚报 杨建正/摄

申城,真的能做到“天花板下不吸烟”吗?可以说,《上海市公共场所控制吸烟条例》曾是一部颇具争议的社会领域立法——争议的焦点,不在于该不该“立”,而在于法规如何执行到位,能否在若干时间段内见成效。为此,2010年《上海市公共场所控制吸烟条例》实施后,市十三届人大常委会将这部法规的执法检查作为任期内的“重点监督”,如此“超大规模”的执法检查,30年来尚属首次。面对现实,控烟执法检查的意义在于——保障多数人依法不受“被动吸烟”的侵害,这不仅是一种导向,更是一种可以借助法的强制力逐步推行的行为规范;持续的控烟执法监督,就在于将点滴进步汇集为普遍的潮流和风尚。

2016年,控烟条例实施6年后,地方立法顺应公共健康、公共环保的新要求,适时修法——室内禁烟,从特定场所扩大到所有公共场所。

无疑,控烟条例是上海在社会领域立法的一次连续性探索,执行效果备受关注,立法者为此布局长期性、整体性的执法监督规划,十分必要。为此,2017年3月1日后的控烟执法,一个重要计划是:推进专项执法,大力推动“天花板下不吸烟”。
无论食品安全,还是室内禁烟,维护法律权威,都有赖执法新思路。诚如立法者所言,制定一部法规,监督法规执行,评估立法效果,如此制度流程,保障立法初衷不落空;完善立法,也要完善执法,社会进步就发生在勇于担当的人们凭借足够的智慧、勇气和韧劲,把曾经的不可能变为可能。

科学民主 有专家库也有基层联系点

如果,要数数今年申城新晋社区网红,长宁区虹桥街道古北市民中心,算一个。为啥呢?因为,它是上海首批十个基层立法联系点之一。基层立法联系点是件新鲜事,今年进博会前,习近平总书记专程到古北市民中心视察调研了这桩新鲜事。

图说:古北市民中心基层立法联系点。新民晚报记者 周馨/摄

科学立法、民主立法,如何推进?立法专家顾问库和基层立法联系点制度,就是2015年底为此诞生的新制度——一旦立法涉及重大利益调整,则将广泛听取社会团体、专家学者以及社会公众的意见和建议,将民意更好纳入立法决策。

立法决策,不只要听专家意见,也要听民间声音,让科学立法、民主立法在地方立法中得以充分实现,这是上海市人大常委会筹建“立法专家库”和“基层立法联系点”的初衷。

其实,2013-2017年上海五年立法规划就已尝试借助“外脑”参与立法。上海法治研究会,是一个社会组织。2013年,市人大常委会首次委托社会组织参与5年立法规划建议项目初步筛选,上海市法治研究会收到市人大常委会法工委转来的立法项目建议共246条,其中社会公众提出88条,政府部门提出115条,其他单位提出43条。上海法治研究会对246条项目初步筛选“合并同类项”,形成了174条立法项目建议;之后再筛选合并最后形成60条立法建议项目。什么样的立法项目是公众需要和急需的?上海法治研究会评估表明,关注度达到100分以上的是:养老保障、食品安全、个人信息安全、诚信体系建设、生态环境保护、物业管理、拆违等领域的立法。

在立法者看来,引入社会组织参与制定5年立法规划,是科学立法、民主立法的一次尝试——在立法项目起草阶段,就专门引入社会组织参与,让立法成为普法过程,让规则的制定过程成为公众有序参与民主立法、科学立法的实践过程,法规的执行力,也因此更有保障。

而在上海首批10个基层立法联系点,3年来累计提交立法建议近2000条,参与全国性法律、地方性法规制定和修改及年度立法计划编制等30余项。“各联系点平均就每件法规草案提出17.4项建议,3年内提出立法建议被采纳量达50条。”市人大常委会法工委主任丁伟说,科学立法、民主立法、依法立法,立法联系点将公众参与直接引入立法过程,拓宽社会各方有序参与立法新途径,持续提高立法质量。

好消息是,基层立法联系点将覆盖上海16区!

新民晚报首席记者 姚丽萍

编辑:赵菊玲

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