国际战略动态②丨南亚区域的战略新态势:从美国自阿富汗撤军说起

国际战略动态②丨南亚区域的战略新态势:从美国自阿富汗撤军说起飞入寻常百姓家
来源:新民晚报   作者:刘宗义 李红梅   2020-06-11 19:44:00

2020年2月29日,美国与塔利班签署和平协议。这一协议虽然以和平为题,但它并未真正解决阿富汗所面对的和平与安全问题,实际上反映的是美国特朗普政府想要撤出阿富汗的意图和决心。美军撤出阿富汗对地区乃至全球局势产生影响。结合2020年2月24-25日特朗普对印度的首次国事访问,本报告认为,南亚-印度洋地区的战略图景仍在进一步发生变化,美国正着力将印度打造为在亚太和印度洋地区制衡中国崛起的战略支柱。

图说:特朗普今年2月访印。 GJ图

一、美国阿富汗战略:“走为上策”

美国对阿政策的这一轮变化始于2017年8月21日。当时,特朗普宣布“新阿富汗和南亚战略”,突出了政治解决阿富汗问题的重要性。2018年7月,美、塔在多哈开启了首轮双边谈判。历经多轮拉锯式谈判后,2019年9月就在双方有望签约之际,却因塔利班袭击导致一名美军阵亡而“功败垂成”,特朗普随即叫停了即将完成签约的和谈。11月12日,阿政府释放3名在押塔利班囚犯换回了被与塔联系密切的哈卡尼网络扣押的一名美国人和两名澳大利亚人,12月美塔恢复谈判。2020年2月5日,美方宣布“2019-2025新中亚战略”,核心是促进地区国家主权独立和经济发展,而不再是反恐承诺。2月14日美塔达成“减暴”协议后,29号双方正式签订协议。协议签署后,塔利班加大了对阿政府军的袭击,但是,美方极力淡化袭击烈度,并且不顾阿富汗政府内部分裂严重,仍表示将按原计划撤军。由此可见,美急于脱离阿富汗“泥潭”。

从互惠承诺来看,美塔协议其实是一个并不“对等”的安排:美国给出的是一个“实时”承诺,即未来14个月确保美军及所有外国军队分阶段全部撤离,且目前已开始撤离。而塔利班给予的是一个“未来承诺”,即确保阿富汗领土未来不会被任何试图发动对美及其盟友袭击活动的恐怖组织及个人利用。这说明,美国当前在阿的主要战略目标已经收缩到了2001年反恐开始时,即其目标仅为防止阿富汗再次沦为任何对美国及其盟友进一步发动恐怖袭击的恐怖组织与个体的庇护所。美国收缩其在阿富汗的战略目标,显然是不愿再将战略资源投入这一区域,其对阿富汗的战略简单来说就是“走为上策”。

美国调整阿富汗战略,其影响将是全面的。就全球层面来说,从阿富汗撤军是美国继在中东进行战略收缩后的又一表现,预示着美国战略关注的重心不断从非传统安全领域向传统安全领域转移。很显然,美国要把更多的战略资源投入大国竞争。如果说,美国在欧洲地区的主要对手是俄罗斯的话,那么其在亚太地区就将矛头直接对准了中国,并于2017年11月提出了所谓的“印太战略”。美国安全战略向大国竞争回归,将加剧地缘政治争夺,刺激新一轮军备竞赛,对世界和平和地区稳定产生重大影响。

就地区层面而言,南亚地区面临的安全挑战可能进一步上升。长期以来,阿富汗以及南亚地区都是恐怖主义的重灾区,美国的仓促撤军在客观上给阿富汗的未来局势增添了不确定性。阿富汗国内和平进程的两大障碍目前虽然都开始出现转机,但悬念仍存,若得不到彻底解决,阿富汗可能陷入“历史循环”模式,就像1989年苏联撤军后不久,阿由于援助断裂而陷入内战那样。根据美国国会研究处发布的资料,目前塔利班有6万余名“正规军”,其最高领导人、宗教学者出身的哈巴图拉·阿洪扎达善于统一战线。相反,阿富汗政府缺乏经济独立性,军队士气不振。而阿富汗国内“伊斯兰国”组织、基地组织以及哈卡尼网络等恐怖组织仍未完全消失。如果阿富汗陷入内战或者权力碎片化,那么这一地区就可能再次沦为国际恐怖组织的滋生地,并进而对整个南亚以及其它周边区域带来安全风险上的“溢出”效应。

就双边关系而言,印巴在阿富汗的竞争态势可能成为影响南亚安全局势的一个因素。巴基斯坦对塔利班具有传统影响力。美国撤军后,鉴于现实需要,美可能继续发展其与巴在阿富汗问题上的“议题伙伴”关系,美巴关系有进一步改善的可能性。相较而言,美国将印度作为其全面全球战略伙伴,其重要性被置于美国的印太战略框架下。因此,美国将在不同的战略层级上运筹其与印巴的关系,避开印巴矛盾的干扰,更协调地推进其南亚及印度洋战略。


二、特朗普首访印度:打造“美印全面全球战略伙伴关系”

2020年2月24-25日,美国总统特朗普专程对印度进行了36小时的国事访问,这是他就任美国总统3年多以来第一次访问印度。特朗普此次访问印度,有大量的政治表演,其目标显然是争取美国国内400多万印度裔美国人的选票。然而,即使是造势活动,也可能具有深远的政治影响。美印在此次访问中达成了一个重要共识,那就是将双边关系提升为“全面全球战略伙伴关系”。

回顾历史可以发现,美印从建立战略伙伴关系发展到今天的“全面全球战略伙伴关系”经历了将近20年的时间。2001年11月,瓦杰帕伊访美,美印签署两国关系迅速转型的展望声明,承诺要致力于建立战略伙伴关系。2004年1月,两国宣布“战略伙伴后续计划”倡议(NSSP),这被视为两国关系转型的里程碑和未来发展的蓝图。双方同意扩大在非军事核活动、民用空间项目和高技术贸易等三个特别领域的合作。此外,还将扩大有关导弹防御的对话。2005年7月,时任印度总理曼莫汉·辛格对美国进行国事访问,美印双方宣布NSSP取得成功,并建立全球伙伴关系,确立以能源、战略和经济对话为三大轨道的印美新合作框架。2010年11月,奥巴马总统对印度进行正式访问,两国把双边关系定义为“21世纪全球战略伙伴关系”,美国不再把印度视为与巴基斯坦争夺南亚领导权的地区大国,而是认为印度是其全球战略合作中“不可缺少的伙伴”。2015年1月,奥巴马再次访问印度,两国签署《美印亚太和印度洋地区联合战略愿景》,双方正式确认了在亚太及印度洋地区享有共同利益,宣示印度“东向行动”政策与美国“亚太再平衡”战略对接,进一步巩固了美国主导下的国际秩序。随着美印战略伙伴关系一步步的建立,两国合作领域越来越多,合作程度越来越深,两国战略伙伴关系的指向性也越来越明确。

从这次美印发表的联合声明来看,“全面全球战略伙伴关系”的合作领域主要包括四个方面:第一,深化两国国防与安全合作:包括加强海洋和太空领域的信息共享;联合演习和训练;武器装备研发和生产合作;发展两国国防工业伙伴关系,相互成为国防工业价值链的一部分;美国向印度出售先进军事技术和武器装备等。第二,加强两国在国土安全方面的合作,特别是针对恐怖主义、暴力极端主义、贩毒和网络犯罪等跨国犯罪。第三,通过建立“战略能源伙伴关系”,加强两国能源安全合作,涵盖可再生能源和核能领域。第四,推进在科学、技术、创新领域的合作,加强高等教育合作和人文交流,夯实“人民驱动的,以人民为中心的”印美双边关系。

从美印“全面全球战略伙伴关系”的目标来看,主要在于两个方面:一是实现印太战略融合,在包括南海在内的地区建立“自由,开放,包容,和平与繁荣”的印太秩序。而为了实现这一目标,美国首先希望印度在印度洋地区发挥安全、发展和人道主义援助“净提供者”的作用;其次,加强美印日三边峰会、美印外长和防长“2 + 2”会议、美日印澳四国安全对话等机制的作用;最后,通过美国国际开发金融公司(DFC)与印度的合作,以及印度加入“蓝点网络计划”,促进印太地区“可持续、透明、高质量的基础设施发展”。

第二方面的目标是推进美印全球领导力伙伴关系,主要是指美国支持印度在改革后的联合国安理会拥有常任理事国席位,支持印度毫不拖延的加入核供应国集团(NSG)。另外,在阿富汗问题、打击恐怖主义和网络发展及网络安全等方面,美国应尊重和保护印度的利益。

美印“全面全球战略伙伴关系”强调的重点在于“印太”地缘战略和国防安全合作。美印“全面全球战略伙伴关系”要实现的两方面目标,其第一方面的目标可以看作是印度对美国的承诺,而第二方面的目标则是印度要求美国给予印度的回报。说得直白一些,就是美国希望印度成为其“印太”战略的支柱,或者叫“小伙伴”,而印度方面则提出交换条件,那就是美印之间应建立“全面的”关系,不仅要包括国防安全与战略合作,而且像莫迪所说,美国应帮助印度实现工业化4.0,并发展21世纪的新技术,在贸易方面给予印度特殊待遇,等等。印度外秘什林格拉曾特意对“全面的”这一修饰词进行解释:一是印美合作领域从安全防卫战略向科技工业研发拓展;二是两国为今后合作确立了指导原则,将更重视对接工作;三是突出了印美民间社会联系和美籍印度裔社区的价值。可以这么说,所谓的“全面全球战略伙伴关系”就是印度准备以在“印太”地缘战略方面全面配合美国来换取全球大国地位和美国在经济技术发展、反恐等领域的支持。


三、美印关系发展对南亚战略态势的影响


随着中美地缘战略竞争态势增强和中印之间实力差距进一步扩大,虽然美国特朗普政府在贸易、签证等方面的对印政策很不友好,但一向宣称坚持“战略自主”的印度政府却以更加积极主动的姿态推动美印战略伙伴关系的发展。自2019年莫迪政府开启第二任期以来,印度的国家定位发生了变化,印度外长苏杰生称印度为“一个西南大国:与西方有着很强的融合,是市场经济体,是政治民主国家,是多元社会。”2019年9月,在印度提议下,美日印澳四国安全对话机制由司长级升格为外长级。印度与澳大利亚也已建立外秘和防长的“2+2”对话机制。在特朗普访印之前,印度扣留了正处于抗击新冠疫情关键时期的中国的“大翠云”号,好像是要给美国献一份“投名状”。而美国为了进一步拉拢印度,也对“印太”战略做了一些调整:其一是关于“印太”地区的范围,按照印度的定义从原来的“从美国西海岸到印度西海岸”扩大到“非洲东海岸”;其二是加强了“印太”战略的经济支柱,在美国国会通过BUILD法案之后,又提出“蓝点网络”计划,以对冲中国的“一带一路”。在“印太”战略的关键问题上,美印几乎已经达成一致。

另一方面,巴基斯坦因素已不是美印关系的障碍。虽然特朗普在艾哈迈德巴德棒球馆的演讲中突然提到“我们与巴基斯坦的关系非常好”,使整个棒球馆顿时鸦雀无声,这也让一些评论者解读为美国在故意敲打印度,但实际上,巴基斯坦当前对美国的重要性可能仅仅存在于美国要从阿富汗撤军这一问题上,与美国对印度的重视完全不可同日而语。美国从2005年左右就开始执行“印巴脱钩”政策,美军撤出阿富汗之后,这一政策在将来只会加强,不会弱化。在阿富汗问题上,美国也希望印度能够发挥积极作用,而印度也在考虑美军撤出之后的阿富汗的前景问题。对于印度来说,阿富汗塔利班卷土重来是一场噩梦。因此,印度将极力阻止这种可能性,或者会尽力将塔利班在阿富汗未来政治结构中的影响降到最低。

从特朗普对印度的访问及两国联合宣言可以看出,美印关系已经发展到一个临界点。新冠疫情肆虐世界之后,全球政治经济秩序可能发生重大变化,中国在全球的经济分量和国际地位可能进一步提高。这种情况如果发生,不仅会使美国对华遏制战略进一步升级,而且会使印度对中国的战略担忧进一步提高。如果美国能够在贸易问题、经济技术合作、联合国常任理事国等问题上给予印度实质性的支持,美印关系可能会进一步出现突破,建立一种类似于冷战中苏印关系的军事联盟。这种关系对于亚太地区乃至世界恐怕都不是什么福音。

包括阿富汗在内的南亚地区是我国周边安全环境的重要组成部分。美国从阿富汗一走了之,并在南亚和印度洋地区推进军事意味极浓、以我为主要目标的战略布局,将进一步增加这一区域事态发展对我国的安全压力。中国应该与区域国家保持密切接触,以互利合作共同发展的精神,通过双边渠道以及中阿巴、上海合作组织等三边和多边渠道积极推动阿富汗和平进程和地区开放、包容、民主、平等的安全架构建设,并通过包括“一带一路”倡议在内的双边和多边经济合作推进该地区经济贸易的繁荣发展。


作者简介:

刘宗义:上海国际问题研究院副研究员,国际战略研究所大国关系研究室主任,中国与南亚合作研究中心秘书长。

李红梅:上海国际问题研究院国际战略研究所助理研究员。

编辑:杨一帆

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